Lenkungsabgabe auf Lebensmittel
Der ökologische Fussabdruck des Nahrungsmittelkonsums ist erheblich. Forschende des Projekts CERES haben nun untersucht, wie sich Klima und Umwelt mittels Lenkungsabgaben auf Lebensmittel entlasten lassen. Ein rasch umsetzbarer erster Schritt wäre laut ihnen das Aufheben von Mehrwertsteuerermässigungen auf Fleisch.
Der moderne Nahrungsmittelkonsum ist eine Belastung für die Umwelt: Er geht einher mit einem hohen Wasser- und Landverbrauch, gefährdet die Biodiversität und bringt Unmengen von Stickstoff und Phosphor in Böden und Gewässer. Zudem stammt knapp ein Viertel der von privaten Haushalten verursachten Treibhausgas-Emissionen von dem, was auf unsere Teller kommt.
Ein Forschungsteam des von der Werner Siemens-Stiftung geförderten Projekts CERES am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) in Potsdam hat untersucht, wie sich die Umweltschäden des Ernährungssektors mittels Lenkungsabgaben vermindern lassen. In einer Studie (*), die kürzlich im renommierten Fachmagazin «Nature Food» publiziert worden ist, verglichen die Forschenden dafür zwei Ansätze: einen pragmatischen, rasch umsetzbaren Vorschlag und eine differenziertere Umweltsteuer, deren Einführung komplexer wäre.
Volle Mehrwertsteuer auf Fleisch
Die erste Variante ist die Aufhebung von Steuervergünstigungen auf Fleisch, das unter den Lebensmitteln einen besonders grossen ökologischen Fussabdruck hat. In 22 von 27 EU-Staaten und in der Schweiz gilt ein ermässigter Mehrwertsteuersatz für im Laden gekaufte Fleischprodukte; in Deutschland etwa sind es 7 statt 19 Prozent. Hebt man diesen Steuervorteil auf, erhöht sich also der Fleischpreis an deutschen Theken um 12 Prozentpunkte.
Anhand von repräsentativen Erhebungen zu den Ausgaben privater Haushalte schätzten die Forschenden für alle 27 EU-Staaten ab, wie Privathaushalte auf solche Preisaufschläge reagieren und wie sich diese Reaktionen auf die Belastungen für das Klima und die Ökosysteme auswirken. Ausserdem berechneten sie, welche Kosten die erhöhte Besteuerung für die Haushalte verursachen würde. «Dabei gingen wir davon aus, dass die Steuereinnahmen etwa in Form von Pro-Kopf-Zahlungen zurückverteilt werden können», sagt Matthias Kalkuhl, Leiter eines der vier CERES-Arbeitspakete und Professor für Wirtschaftswachstum, Klimawandel und Entwicklung an der Universität Potsdam.
Die Modellrechnung zeigte: Die Mehrwertsteueranpassung würde dazu führen, dass die Menschen in Europa im Durchschnitt ungefähr 8 bis 11 Prozent weniger Fleisch essen. Dadurch reduzieren sich die Umweltschäden je nach Kategorie – also zum Beispiel Treibhausgas-Emissionen, Wasserverbrauch oder Biodiversitätsverlust – um 3,5 bis 5,7 Prozent. Die Ausgaben pro Haushalt steigen pro Jahr im Durchschnitt um 109 Euro. Wenn im Gegenzug jeder Haushalt 83 Euro pro Jahr rückerstattet bekäme, beliefen sich die Netto-Kosten aber nur auf 26 Euro pro Haushalt und Jahr.
Ein CO2-Preis auf Lebensmittel
Als zweite Variante rechneten die Forschenden ein Szenario durch, das aus ökonomischer Sicht zu bevorzugen wäre: eine Umweltsteuer auf alle Lebensmittel, wobei die Höhe der Abgabe vom Treibhausgas-Ausstoss abhängt, den die Herstellung eines Produkts benötigt. «Um die beiden Instrumente miteinander vergleichbar zu machen, stellten wir die Abgabe so ein, dass damit gleich viel Treibhausgas-Emissionen eingespart werden wie mit der Mehrwertsteueranpassung auf Fleisch», erklärt Charlotte Plinke, Erstautorin der Studie und Doktorandin im CERES-Projekt.
Das ist bei einem Preisaufschlag von ungefähr 52 Euro pro Tonne CO2-Äquivalent der Fall – also ungefähr gleich viel wie der aktuelle deutsche CO2-Preis für Treibstoff und Heizöl (55-65 Euro pro Tonne CO2-Äquivalent). Die Treibhausgas-Bepreisung würde bei einigen Umweltschäden, zum Beispiel Landnutzung und Wasserverbrauch, einen etwas stärkeren Nutzen bringen als die Anpassung der Mehrwertsteuer auf Fleisch. Und sie käme die Verbraucherinnen und Verbraucher bei Rückerstattung noch etwas kostengünstiger zu stehen: Die Forschenden berechneten eine durchschnittliche jährliche Belastung von 12 Euro pro Haushalt.
Kostenwahrheit schaffen
Nicht nur deswegen hätte die Treibhausgas-Abgabe gegenüber der Fleisch-Mehrwertsteuererhöhung Vorteile, sagt Matthias Kalkuhl. «Sie ist differenzierter und berücksichtigt auch hohe Umweltkosten anderer Nahrungsmittel, zum Beispiel Milch oder Käse.» Wegen der breiteren Besteuerung müsste man für den gleichen Effekt den Fleischpreis weniger stark erhöhen. Zudem liesse sich diese Abgabe langfristig erhöhen, um den gewünschten Verlagerungseffekt zu erzielen. Eine Verteuerung der Fleisch-Mehrwertsteuer über den normalen Satz hinaus wäre dagegen wohl kaum umsetzbar.
Das Fazit der Studie lautet deshalb: Die Aufhebung der Mehrwertsteuervergünstigung auf Fleisch nutzt ein bestehendes Finanzinstrument und lässt sich rasch umsetzen. Sie eignet sich als erster Schritt, der später mit einer aufwändigeren, aber umfassenderen Abgabe ergänzen liesse.
Mit einer Besteuerung von Lebensmitteln allein lassen sich die Klima- und Umweltprobleme nicht aus der Welt schaffen lassen. «Solche Massnahmen müssen mit anderen politischen Schritten einhergehen», sagt Matthias Kalkuhl. Aber gemessen an den niedrigen Kosten seien die Effekte beachtlich. Letztlich gehe es um Kostenwahrheit, ergänzt Charlotte Plinke. «Im Preis von Lebensmitteln sollten sich auch die Gesellschafts- und Umweltkosten ihrer Herstellung spiegeln.»
Diffuse Quellen, schwierige Umsetzung
Bislang existieren solche Einpreise-Massnahmen im Ernährungsbereich kaum – anders als zum Beispiel im Energiesektor. Das habe wohl damit zu tun, dass die Emissionsquellen sehr diffus und die Umsetzung schwierig sei, sagt Matthias Kalkuhl. In Europa existieren Millionen von Landwirtschaftsbetrieben mit unterschiedlichen Flächen, Tierbeständen oder Stickstoffemissionen. Negative Folgen der Bewirtschaftung, zum Beispiel für Böden oder für das Grundwasser, werden zudem teilweise erst Jahre später sichtbar.
Im heutigen politischen Umfeld seien die Chancen auf eine Einführung solcher Massnahmen zwar eher gering, räumen die beiden Forschenden ein. Aber wenn dereinst beispielsweise eine Grundsatzdebatte zum Mehrwertsteuersystem geführt werde oder die durch den Fleischkonsum verursachten Gesundheitskosten in den Fokus gerieten, könnte eine solche Idee auf den Tisch kommen, sagt Kalkuhl. «Für einen solchen Fall ist es wertvoll, dank unserer Studie zu wissen, welche Effekte in solchen Massnahmen schlummern.»
